冰雪高速路反思：应急协调机制遭遇考验
[img]http://i0.sinaimg.cn/dy/c/2008-02-25/U2181P1T1D15012802F21DT20080225095817.jpg[/img]中国经济周刊
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《中国经济周刊》记者 曹昌/湖北、湖南等地报道 cu0w(~$ej/p_*_
2008年1月10日至2月上旬，一场历史上罕见的雨雪冰冻天气肆虐着大半个中国，似是有意考验两个多月前(2007年11月1日)开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》(下称“突发事件应对法”)。 E Kbx8`:@R,hl
根据国务院新闻办公室最新发布的消息，截至2月12日，灾情波及21个省(区、市、兵团)，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安置151.2万人，累计救助铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间；因灾直接经济损失1111亿元。其中，湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省(区)受灾较为严重。
灾难是一面镜子。
沿着南方冰雪中的高速公路走下去，《中国经济周刊》记者在记录一幕幕充满民生关怀画面的同时，也在不停地与专家、经营者、政府官员对话：灾害给公路、电力、铁路、航空、气象等部门或行业带来哪些思考？在复杂、无常的自然灾害面前，我们怎样才能考虑得更协调、更前瞻、更成熟？
[b]多条高速公路瘫痪、半瘫痪[/b]
“交通管制”，雨雪冰冻天气时期，这个词几成全国司乘人员使用频率最高的词汇。
受极端天气影响，1月10日以来，全国二十多个省(市)的大部分高速公路相继被交通管制，一些省(市)的高速公路一度全线关闭。
在整个社会对此次恶劣天气还没有足够估计的初期，据记者采访了解，交警部门对高速公路实施交通管制，主要系于“安全考虑”。事故频繁出现，人民生命财产得不到保障，“上面问责起来，谁担担子？”“没有安全，谈何畅通？”但交通部门却反驳到，“应该是在畅通的基础上保安全，而不是通过关闭来达到安全的目的。” rl*dL#Ov)v7p
老天不开恩，交通恢复难。继续大范围的降雪和冰冻，南方主要高速公路处于瘫痪或半瘫痪状态。同时，春节一天天逼近，像朝圣一样回家过年的人群，更是加重了运输的压力。
南方高速公路告急！京珠大动脉告急！ e ^H k B?O,d m:b ` TF
在南方白雪皑皑的高速公路上，记者看到，汽车排起了长龙，大量司乘人员长时间滞留。以京珠高速湖南段为例，高峰时期，滞留车辆2.7万台，滞留旅客和司乘人员达8万人，京珠高速在湖南境内全长为532公里，而堵塞距离就长达190公里。
高速公路全封闭的特征，造成车辆绕道难、疏导难，而部分公众交通意识的缺失，又加剧了道路的堵塞，食品运不进，医疗救护上不去，蔬菜、牲畜、燃油等生活、生产用品均被堵在路上。服务站加不到油，滞留车辆越来越多；鲜、活农产品运不进城市，物价大幅波动。 hdH(q0q `r3X ]P
“车、人滞留越多，道路压力越大，时间越长，局部问题就被层层放大，解决不了，担子最终落在了政府肩上。”1月17日，湖南省高速公路管理局党委成员贺定光在接受记者采访时认为，“(高速公路)交通管制要慎重。”
[b] 交通管制不能“一关了之”[/b]
根据《道路交通安全法》第四十条的规定，“遇有自然灾害、恶劣气象条件或重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其它措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。” Oh;S c ptM'BZ
据记者调查，国内省(市)公安机关交警部门对高速公路实行交通管制的条件大致一样。以山东为例，“山东省高速公路交通管制实施细则”规定，以下6种情形时可以实施交通管制：1、恶劣气象条件和路面结冰；2、发生交通事故；3、高速公路专项维修或大修施工；4、执行警卫任务；5、遭遇自然灾害；6、其它突发事件。
国内交警部门实行交通管制的程序也基本相同：由所处路段的交警大队或中队，根据实际情况上报当地交警总队所属的高支队，再由高支队值班领导签字生效。根据现行实施方案，大部分省(市)的交警部门对某路段进行管制，交通厅特别是高速公路管理局是不知情的。
在采访过程中，有相当多的专家和政府官员认为，交警部门实施管制的程序主观性较强，“凭肉眼判断，”实施管制的条件无量化指标，“不够科学，不够规范。”同时，事故多少、死亡率等是考核交警部门的主要指标，所以，一部分路段的交警部门“宁愿选择‘一关了之’。” #v X N2Z'@`.z{n q
此情形下，南来北往的司乘人员颇有微辞。 /_.CO3u\
“从遵义到长沙，平常不要2天时间，这次我花了9天！”1月25日，在京珠高速湖南段，车牌号为陕E20420的张师傅向记者抱怨，“高速、国道都跑了，国道上(发生)的交通事故，不会比高速公路上的少。”他认为，高速公路相比于普通公路，具有全封闭、汽车专用、通行能力大等优点，将车辆导入相对条件更差的普通公路，“不合理”，“交警部门可以通过强有力的限速、限距、公示、牵引等手段或制度来加强安全性。” -g:C-iR0_@ Qt
车牌号为黑F68888的一辆大挂车装了600多只羊，由黑龙江发往广东，10多天来，已有20多头冻、饿死。在京珠高速湖北段上，有二十多年驾龄的车主陶师傅说，南方驾驶员，一般没有冰雪道路上的培训和实践经验，遇上这种天气，刮擦等事故要多一点。“在北方，这种天气下开车——低速匀速不超车——小儿科！”
[b]“要创造条件保畅通”[/b]
安全与畅通，孰轻孰重？从交通到公安、从民间到官方，众说纷纭，莫衷一是。
“人有左脚和右脚，走路的时候，哪个在前、哪个在后？交通同样道理。”1月16日，在京珠高速湖南段交通疏导现场，湖南省交警总队政委刘国球说，安全与畅通工作同等重要，“在这样的特殊时期，畅通工作要摆在首位。”
非常时期，非常任务！在一条条被“冻僵”的高速公路面前，凝结着民生之重，民生之艰，引起了各级政府的高度重视。
1月22日，湖南省委书记张春贤要求，“交通运输部门要着重研究如何使道路畅通。”1月25日，张春贤再次强调，“要确保交通运输，尽可能少封路、少停班车。” )E4m"`1UM s*o
“第一位的就是要保障运输安全畅通。”1月29日，安徽省委书记王金山在考察灾情时指出，“要切实搞好交通调度，在保证安全的前提下，积极创造条件让更多的道路特别是高速公路、国省道恢复通车！” $z*X KD g T|`
高速公路疏通难，交通管制时间较长，有实际车流量大大超过设计流量的原因，如京珠高速就超过1倍左右；有沿线供电、供水、通信设施受损严重，无法对事故、障碍车辆及时疏导的原因；也有极端天气下道路地形复杂的原因。 4vrr,`}d9i*z W}
以京珠高速湖南段为例，2月3日，前交通部公路司司长、现任长沙市市长张剑飞站在中国交通地图面前说，京珠高速公路粤北段坪石至云岩区间，最大纵坡达4%(上坡14公里，下坡12公里)，为高速公路设计的极限值，加之地处海拔800米的高寒山区，由5座大桥连接；京珠高速公路耒宜段(耒阳-宜章)沿线弯道多，最大纵坡也达4%，“一些长坡、桥涵不断除冰，又不断结冰。”抗灾任务艰苦卓绝。 +D T,EO Y'k
众志成城抗暴雪，万众一心化坚冰。一批又一批的志愿者、基层干部、政府官员、军队，踏上了高速公路破雪、除冰、保畅通的征程！ AA#G v l U XoL*m@ i
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冰雪高速路反思：应急协调机制遭遇考验
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没有观念上的多次撞击，亦无需付出沉重代价，较为科学的、具有前瞻性的安全畅通工作在我国的某些地方早已实践，并为其他地区提供了思路。
1月中旬，沿着京沪高速公路前行，在同样遭遇冰雪灾害袭击的江苏境内，《中国经济周刊》记者看到，满脸笑容的收费站人员不断将“恶劣天气警示卡”递给司机；一路上，“前方结冰，实行一级交通管制”等提示牌不断出现；身着黑白相间反光背心的交警不断打着交通手势；路政人员不断地用高音喇叭提醒过往司机“减速慢行”。 or]7I8W!h%Mv _
据江苏省交警总队办公室负责人介绍，江苏早在2003年底就率先在全国开始尝试“四级交通管制”模式，即：一是能见度不足30米，不能保障车辆完全通行时，实行特级管制，除特别紧急公务、紧急抢险救护等车辆在警车带道下通行外，禁止其他车辆驶入，并限速20公里／小时；二是能见度在30米以上50米以下、路(桥)面部分路段结冰，不能保障车辆安全通行时，实行一级管制，管制路段限速40公里／小时；三是能见度在50米以上100米以下，坡道、弯道等路(桥)面有积雪尚未冻结时，实行二级管制，管制路段限速60公里／小时；四是能见度在100米以上200米以下时，实行三级管制，管制路段限速80公里／小时。
同时，在确定管制程序及确定等级标准上，首先是由路面执勤的交警、路政及公司三方的一线人员根据现场情况，逐级向上级主管部门汇报，最终汇总至江苏省交通厅和江苏省公安厅后，经过审核作出相关级别的管制决定。 A1k#PX+vn F
“方案设计的初衷，尽可能做到科学、高效与实用，尽可能充满人性化，在恶劣天气下尽可能地不封路，保持高速公路的畅通。”该负责人对《中国经济周刊》记者说。
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冰雪高速路反思：应急协调机制遭遇考验
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在高速公路的一些坡段上，记者经常看到一幅类似的画面：
在一辆大吨位汽车两边的车轮前，分别站着一名交警或路政人员，手里提着防滑用的三、五个麻袋。随着汽车一加油，他们立即把麻袋“喂”到车轮下，而麻袋被飞转的车轮甩得老远。汽车退回原地，他们捡起麻袋，再“喂”，如此反复。交警黑着脸发脾气说：“难道就只准备了这么几个麻袋？”
根据投资主体性质的不同，我国高速公路可分为两类：一类是政府投资的收费还贷性高速公路；另一类是国内、外经济组织投资的经营性高速公路。 ,w J7{7Hz6jz7G
据记者调查，高速公路的投资主体不同，对灾害的重视程度不一样。一些有实力、有社会责任感的企业投入较大，物质准备较充分。即便是同一性质的高速公路，物质准备工作也不尽相同。以收费还贷性高速公路为例，有的还贷压力小，有的还贷压力大，“账都没还清，政府又没有给我们这笔开支，最后谁来买单？”
协同作战，忌讳“各吹各的号，各唱各的调”。在此次抗灾中，仍然存在个别不够和谐、不够协调的现象。 ,q ^v"Z;@ Q-Z
以车辆放行为例，京珠高速湖北段放车，仍处于管制中的湖南段并不知情，结果造成湖南段滞留压力加大；湖南段放车，广东段也不知情，结果粤北段大量堵塞。即使在一个省内，高速公路与高速公路之间的信息也不够畅通。比如，湖南潭邵段(湘潭-邵阳)解除交通管制，而邵怀段(邵阳-怀化)仍处于管制中，从而面临新一轮压力。 W0\q`1p5a4S7E
“上面通了，下面不通，就像便秘一样。”邵怀高速一位交警拍着脑袋沮丧地说，“累得要死，刚理清一点，一下就给堵死了——问题究竟出在哪？”
堵塞的车辆，在哪个地方分流，路段与路段之间也会有分歧。为什么？谁都不想给自己的辖区造成滞留压力。还有个别路政部门反映，“刚撒完(融冰用的)盐，交警部门却把路给封了”。又有交警部门对记者说，他们让养护部门撒盐，养护部门不配合，“逼不得已，只好关掉！”
[b]没有实行交通管制的长益高速[/b]
打通长沙与中国西部的高速通道，第一段公路是长益(长沙-益阳)高速公路。在记者对湖南省高管局和湖南省交警总队主要负责人的采访中，他们异口同声地对该路段的抗灾工作给予了高度评价。其中，湖南省高管局党委书记冯伟林的评价是，“责任明确，危机意识强，应急处置措施有力，形成了较为统一、协调、灵敏的应对体制。” H \j @)pN:{R X}0e
长益高速是一条由政府和民营企业共同出资的经营性高速公路。2007年10月，公司、交警、路政三方开始商议恶劣天气下如何将关口前移，并制定了“恶劣天气应对方案”，从制度上预防突发事件的发生。1月11日，也就是湖南开始降温的前一天，长益高速就确立了以公司为总调度、交警路政部门配合、‘不惜血本保畅通’的工作思路。
有了思想准备，还得有物质准备。秉着强烈的社会责任感，公司大投入，保畅通，在这段不足70公里的路段中，投入麻袋20000多条，工业用盐近1000吨，铲雪机械设备200多万元。据了解，这三项指标，居湖南高速公路系统抗灾准备工作的前列。
关键时期，长益公司、交警、路政三方，每天早晨8：30召开“碰头会”。如，1月13日，他们开始商量制作“恶劣天气警示卡”，1月14日，车辆通行提示卡就由收费站工作人员发放到了司机的手中。灾害期间，三方干部职工形成合力，全员出动，在70多公里的战线上，或值勤，或扫雪，或铲冰，夜以继日，在冰天雪地中保住了公路的安全畅通。 %]&_"J q+k b#Gv
记者获悉，在此轮雨雪冰冻天气中，长益高速是湖南近20段高速公路中少数没有实行交通管制的公路之一。长益公司的负责人对记者说，“看着一车车鲜活农产品被运进城里，心里有说不出的欣慰和自豪！”
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冰雪高速路反思：应急协调机制遭遇考验
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锹，镐，锤甚至是木棒，都是清理道路、电网上冰雪的常见工具，群众的广泛参与，也容易使人想起“人海战”、“群众运动”。“现代化科技发展程度这么高，而我们的除雪破冰工作却是如此原始！”在南方的高速公路沿线上，常有人这样抱怨。事实果真如此？ B+g M D6u3zt q
据了解，在我国北方和发达国家，除冰雪的机械设备有：铲雪车、破冰机、吹雪机、撒盐车、平地机、推雪板、滚刷等，我国北方大部分使用国内生产或自行改造的设备，基本能够满足高速公路除冰雪的要求。因管道口、葫芦盖等造成城市道路高低起伏，某些自行改造的机械设备不太适宜于城市道路的，其先进机械工具大多从外国进口。 ^@X ]i*w x` O6Q
在湖北、广东等南方地区，除冰雪所用的机械设备在市场上基本找不到，高速公路不畅通，除雪破冰设备短时间难以运达目的地，也加大了抗灾难度。在湖南的此次灾害中，城市和高速公路上前期使用的，虽有本地工程机械企业中联重科、三一重工支援的铲雪机和平地机，但数量有限。湖南省高速公路管理局的负责人说，他想为战斗在一线的车辆购买些防滑链，可市场缺货，“几年难下一次雪，(这些工具)平时即便有售，也没有市场。”
撒布工业盐，就成为南方高速公路此次除冰雪、保畅通“不得已”而采取的一条重要途径。工业盐是“双刃剑”，在融化冰雪的同时，其腐蚀性不仅给道路、设施造成强大影响，还破坏了植被，污染了地下水。
西方少数国家从20世纪60年代开始，公路、桥梁被工业盐等氯盐型融雪剂破坏的现象大量出现，于是限制氯盐型融雪剂而使用非氯盐型融雪剂，如氯化镁、氯化钾。但到目前为止，由于氯盐型融雪剂效果好、价格便宜，包括美国在内的多数国家仍主要使用氯盐型融雪剂。 Gr xwS
我国北方一些城市也开始“拒绝”工业盐。在哈尔滨，城管部门对撒布工业盐的，在经济上进行处罚，或者在除冰雪的评比中扣除一定的分数。“这不是最有效的办法。”哈尔滨城管局局长马彬说，“融雪剂的使用，要受到专业规定的限制，甚至出台相关的条例，一旦出现布撒工业盐或者使用非环保型融雪剂的情况，要给予更加严厉的惩处！” *N:vM` gq!K]
在美国、加拿大等国家，有的地区采用热能除冰雪，如运用航天航空和涡喷技术和在地表下埋设热水(汽)管道等，但因成本较高，仅限于小范围使用。
不仅仅是中国，除雪破冰工作，同样成为全世界难以攻克的“顽疾”。只是，国外先进国家建立了较为完善的应对机制，搭建了一个反应迅速的信息平台。
在欧美等国，遇上极端天气，高速公路同样有可能被管制，但它用强有力的预警机制，在“智能交通”指导下，让各路段的交通情况家喻户晓，而不是出门或者上路后才发现堵塞了，同时，各部门紧密配合，在最快时间将道路疏通。在俄罗斯，将马路上的积雪扫到路边，并不意味着工作结束，而是通过专用车辆将路边积雪收集起来，就近运到积雪处理厂，将积雪融化、过滤，无害化处理后再排入污水管道。在德国，法律规定，如果大雪后车主把车辆停靠在主要街道两旁阻碍交通的，将被罚款数百欧元，同时还得自付拖车费用。在美国的一些城市，法律还要求“各人自扫门前雪”，否则，将面临高额罚款，如果一个冬季被罚三次，还将面临90天的监禁。
灾害面前，如何更加从容这轮冰雪灾害，高速公路把社会公众、企业与各级政府、公安、交通等部门直接联系起来，在“测、报、防、抗、救、援”这条防灾减灾体系链中，还将气象、电力、通讯、民政等部门串联在一起。 e ]8F r+tr4I u D
2月4日，中国气象局局长郑国光在国务院新闻办举行的发布会上表示，“当前技术水平难对一周以后的天气做出肯定的预报，对此次连续发生低温雨雪冰冻天气过程，没有事先料到，对后面可能出现的灾害缺乏足够的估计。” 0U.M6w.G K6x
2月14日，国家气象中心负责人对媒体介绍，对1月10日到2月5日的5次雨雪天气过程，中央气象台都提前2天到5天做出了比较准确的预报。他坦承，这次气象部门对大的雨雪天气过程把握住了，但预报精细化方面还需要进一步提高，如对雨雪具体落区、降雨雪的时段、大小的预报，还存在一些误差；长时效预测中对灾害性天气的持续性和强度估计不足，与世界先进水平差距比较大，而发达国家不会把自己的数值预报产品全部拿出来共享。他说，这次极端天气过程预报员从来没有遇到过，“以往的经验不够用，只能边预报边总结。” C,Q G KnT[8o.ovD
气象部门“缺乏足够的估计”，无意之中影响了政府部门的决策。大范围的雨雪冰冻天气，与全国各地的“两会”不同程度发生了“撞车”，湖南的“两会”甚至因为灾害天气提前一天闭幕。湖南官方要求，“一切与抗灾无关的会议、活动都要停止，”“组织干部到抗灾一线去，到灾情严重的地方去，到矛盾困难多的地方去，到群众中去。”
抗灾取得阶段性胜利，灾后重建迅速开始。对基层政府来说，最压头的莫过于“工资问题”，水、电、路不畅通，农作物绝收，企业停产，导致当地税源受肘。如湖南郴州的电网约3月底才能全面恢复，这意味着该市大部分县(区)的财政收入有数月时间受到影响。
南方电网在此次灾害中，几遭毁灭性破坏。电力系统在设计线路最大负荷时，一些线路设计结冰负荷为30毫米，大部分线路为15毫米。而记者沿线看到，在此次冰雪天气中，很多地方的线路结冰超过50毫米，无法承受之重的南方电网大面积倒下，甚至一些地方连500千伏的主干线也全部“趴下”。
处于京珠高速、京广线两条大动脉上的湖南郴州，全城停电十余天。电力系统属垂直管理单位，“当地政府有力使不出。”在历史罕见的自然灾害中，电杆、铁塔、绝缘子、电线等货源紧缺，大部分器材需省外企业加班加点生产。湖南一些人大代表对记者说，湖南处于承东启西、连南接北的十字架上，电力甚至是其他基础设施建设，在下一步的设计、规划中，“有必要考虑到对这种极端灾害的防御。”
现代社会，人们对气象、交通、能源、通信的依赖程度越来越大，不同系统、不同地区环环相扣，相互作用。在采访中，一些省(市)、部门的相关负责人对《中国经济周刊》记者说，灾害之后，他们将组织同志们，好好探讨，好好总结——为了在以后的灾害面前，变得更加从容，更加成熟。
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